摘 要：能源型城市承担着“国家能源和战略资源供给基地”的重要职能，也是社会经济持续健康发展的重要动力源。在能耗和碳排放政策背景下，如何走出一条能源保供与绿色低碳转型的高质量发展新路,已成为当前能源型城市发展的重大课题。文章以典型能源型城市鄂尔多斯市为案例进行分析，剖析能耗、碳排放、产业结构现状及产业结构调整制约因素，探索提出“1234+10”的产业调整路径模型；同时，分析产业调整具体路径，给出政策建议。

一、引言

我国的能源型城市约占全国城市总量的1/3[1]，能源型城市既承担着“国家能源和战略资源供给基地”的重要职能，又面临着能耗和碳排放政策背景下产业转型升级的巨大挑战，其稳增长与调结构的形势非常复杂[2]。作为中国能源化工“金三角”的核心城市，鄂尔多斯市属于典型的能源型城市，拥有全国1/6的煤炭，1/3的天然气、1/3的羊绒制品，享有“地下煤海” “世界羊绒产业中心”等美誉1。近年来，鄂尔多斯市聚焦保障国家能源安全战略定位，坚持把绿色转型作为主攻方向，着力培育新的经济增长点，建设国家现代能源经济示范城市，持续探索成长型资源城市绿色低碳转型的新路径。2017年国家确定首批产业转型升级示范区2，能源型城市中仅有鄂尔多斯市位列其中；2022年鄂尔多斯市被国家评为产业转型升级示范区建设优秀城市和在重点领域取得积极成效的产业转型升级示范城市，获得国家四部委通报表扬1。同时，坚决扛牢能源保供重大责任，2022年累计生产煤炭8.7亿吨，完成全国1/4的保供任务，保障了25个省市燃“煤”之急2，发挥着国家能源保供“压舱石”和“稳定器”作用。

我国为改变经济增长过度依赖化石能源，以尽可能少的能源消耗获得最大生态效益和社会经济效益[3]，相继对节能降碳工作作出了一系列系统谋划和总体部署，推动全国各地调整产业结构，优化能源结构，不断提高能源利用效率，推动减污降碳协同增效。

二、产业、能耗和碳排放现状

（一）产业结构呈现“二三一”模式

2022年，鄂尔多斯市生产总值为5613.4亿元，三次产业结构比例为3.5:68.9:27.6，第二产业增加值占比高于全国平均水平29个百分点，第三产业增加值占比低于全国平均水平25个百分点。2016-2022年间，全市地区生产总值呈增长态势，但2020年同比增速为负，2022年地区生产总值较2016年增长超过95%。其中，第一产业增加值占比相对持平，并略有下降，从2016年的3.9%下降到2022年的3.5%，同比增速均为正，且呈递增趋势。第二产业增加值占比和同比增速先总体下降后急速上升，拐点出

现于2020年，2022年增加值占比达到68.9%，较2020年增长20.7%，比全国平均水平39.9%3高出29个百分点；2021年同比增速最高，较2020年增长68个百分点。第三产业增加值占比先总体呈上升趋势后急速下降，拐点出现于2020年，2022年增加值占比降低到27.6%，较2020年降低29.2%，比全国平均水平52.8%4

1.内蒙古包头、鄂尔多斯获评2022年度产业转型升级示范区建设评估优秀城市-鄂尔多斯新闻网.

2.全国人大代表杜汇良：推进能源革命 走绿色低碳高质量发展新路子-鄂尔多斯市人民政府.

3.中国统计年鉴相关数据整理.

4.中国统计年鉴相关数据整理.

低25.2个百分点，但同比增速除2020年均为正（见图1）。

图1 2016-2022年鄂尔多斯市三次产业增加值占比及同比增速情况

数据来源：鄂尔多斯统计年鉴相关数据整理

（二）能源消费总量增速得到有效控制，强度增速由正转负

2016-2022年，鄂尔多斯市能源消费总量呈增长趋势，单位GDP能耗整体表现出先增后降态势，拐点为2021年，且2018年能源消费总量和单位GDP能耗同比增速最高，分别为39.72%和33.09%。2022年能源消费总量同比增速为3.34%，同时单位GDP能耗同比增速实现2016年以来最大降幅，降幅为6.4%，相比2021年下降0.2个百分点（见图2）。

图2 2016-2022年鄂尔多斯市能源消费情况

数据来源：鄂尔多斯统计年鉴相关数据整理

（三）碳排放表现出总量和人均强度“双增”态势

2016-2022年，鄂尔多斯市CO2排放总量及人均CO2排放量呈增长趋势，2022年相比2016年分别增加98.6%、89.2%。2022年单位GDP二氧化碳排放量最小，相比2020年降幅接近32%。同时，能源活动、工业生产过程排放CO2占比相对平稳，且能源活动排放CO2占比远高于工业生产过程排放CO2占比（见图3）。

图3 2016-2022年鄂尔多斯市CO2排放情况

数据来源：鄂尔多斯统计年鉴、鄂尔多斯市温室气体清单总报告相关数据整理

三、产业结构调整的制约因素

（一）产业结构存在失衡问题

总体来看，鄂尔多斯市产业结构虽然呈现升级优化发展态势，表现为工业为主、服务业为辅，农业占比较小的“二三一”模式，但第二产业和第三产业占比与全国平均水平相差较大，产业结构水平不高，“农业弱、工业重、服务业轻”的经济格局还在持续发展[4]，“一煤独秀”局面始终没有根本改变。问题的成因不仅与煤炭资源储量结构密不可分有关，更是产业转型升级不彻底所致。一般而言，第三产业所占比重越大，产业结构水平越高，反之就越低[5]。近年来，鄂尔多斯市虽然实施了工业反哺农业、工业+服务业等措施着力调整产业结构，但成效不明显。表现为第一产业占比始终低于4%；第三产业占比尚未突破40%；第二产业仍然以矿产资源开发和加工为主，对第一产业和第三产业发展产生“挤出效应”[6]，使得有限的资金、技术、人才等要素不断向第二产业集聚，致使第一产业和第三产业发展相对滞后，要实现“三二一”高级产业模式，可谓任重道远。

（二）能源消费存在行业集中度高、能源利用效率偏低等问题

2018-2022年，鄂尔多斯市化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、电力热力生产和供应业、石油煤炭及其他燃料加工业等六大高耗能行业能源消费量占全部规模以上工业能源消费总量超过80%，单位GDP能耗是规模以上工业企业平均水平的3倍；同时，能源加工转换效率保持在70%以下，与全国平均水平73%1相比，还存在一定差距。究其原因为产业结构偏重，能源消费结构偏煤，区域布局偏散所致。近年来，鄂尔多斯市致力于发展煤炭深加工产业，其中煤化工为重中之重，而煤化工属于典型

高耗能产业，加之存量煤化工项目节能降耗技术改造提升空间有

限，在一定程度上增加了能源消费总量，拉高了单位GDP能耗强

度。另外，全市九家开发区中有七家以能源化工产业为主导，统一规划体系不完善，产业上下游衔接、横向耦合度不高，项目布局比较分散，是造成能源利用效率偏低的重要原因。

（三）碳排放存在资源依赖度高、创新投入不足等问题

鄂尔多斯市煤炭消费占一次能源消费比重超过80％，而以煤为主的能源结构在短期内很难改变，其燃烧产生的CO2气体是最重要的碳排放源。2022年，全市规模以上原煤产量77871.3万吨2，其中规模以上工业企业就地转化煤炭14656万吨3，能源消费“倚煤”形势严峻。另外，R&D经费投入强度为0.79%4，低于内

1.根据中国统计年鉴和中国能源统计年鉴相关数据整理.

2.鄂尔多斯市2022年国民经济和社会发展统计公报_鄂尔多斯市统计局.

3.2022年鄂尔多斯市煤炭就地转化率18.8%_鄂尔多斯市统计局.

4.2022年鄂尔多斯市科技经费投入统计公报_鄂尔多斯市统计局.

蒙古自治区平均水平（0.9%1）0.11个百分点，低于全国平均水平（2.54%2）1.75个百分点，技术创新投入不足，也是造成碳排放居高不下的重要原因。

四、能耗和碳排放政策背景下，鄂尔多斯产业调整路径

（一）产业调整战略路径构建

在能耗和碳排放政策背景下，鄂尔多斯市产业调整应充分考虑地方煤炭资源特点，以经济可持续发展为目标，以传统资源产业为基础，紧紧围绕建设“国家重要能源和战略资源基地”为定位，坚定不移走“生态优先、绿色发展”的高质量发展之路，持续优化升级三次产业结构，构建多元发展的绿色低碳现代产业体系。为此，本文探索提出“1234+10”产业调整战略路径（见图4），以期在高质量完成国家能源保供任务的前提下，实现产业绿色低碳转型升级，逐步摆脱“资源诅咒”阴影[7]。

图4 “1234+10”产业调整战略路径思路

“1234+10”产业调整战略路径是指一个目标，二项原则，三大支撑，四项措施和十大重点产业。

1.2022年内蒙古自治区科技经费投入统计公报_内蒙古自治区人民政府.

2.2022年全国科技经费投入统计公报_国家统计局.

1.一个目标

建立绿色低碳现代产业体系，涵盖现代农牧业、新型工业和现代服务业。以新型工业为主体，现代农牧业和现代服务业为两翼，通过信息化、数字化、智能化等手段，推进产业结构合理化和高级化，形成层次清晰，多元协调发展的现代梯次产业体系。

2.二项原则

坚持能源保供和生态优先的发展原则。正确处理资源、环境和经济三者之间的关系，在扛牢能源保供政治责任的前提下，以资源利用中的节能减碳、绿色循环为产业调整升级的重要方向。

3.三大支撑

即经济发展以现代农牧业、新型工业和现代服务业为支撑。一是发展现代农牧业，立足建设国家重要农畜产品生产基地优势，做强做大生态农牧产业，推动农牧业优质高效转型，促进“一产重塑”。二是推进新型工业，发挥比较优势，促转型、提能级，重点构筑能源产业、现代煤化工产业、新能源装备制造产业和羊绒产业“四个现代产业”，助推“二产升级”。三是现代服务业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级，促进物流业回归，提振旅游业活力，促进“三产重构”。

4.四项措施

包括调整产业结构、优化能源结构、统筹产业布局和转变经济模式。一是调整产业结构，在坚持能源产业为主导产业的同时，支持现代农牧业和现代服务业发展，以提高后者在产业结构中的占比为重点；另外，优化第二产业结构，减少化石能源产业的比重，扶持技术含量大、附加值高、资源集约的战略性新兴产业发展。二是优化能源结构，落实能耗“双控”制度，提高能源利用率，提升非化石能源消费比重，积极发展循环经济，促进能源消费结构向低碳转型方向优化[8]。三是统筹产业布局，根据资源优势，统筹推进城乡一体化发展的同时，推动园区错位布局和优势互补，提高公用工程及资源利用程度，形成产业协同效应，提升产业集群水平[9]。四是转变经济模式，坚持绿色低碳理念，经济发展从高碳型向低碳型转变，从粗放型向集约型扭转[10]，从依赖模仿型向自主创新型变革。

5.十大重点产业

十大重点产业发展方向，分别为能源产业、现代煤化工产业、新能源装备制造产业、羊绒产业、战略性新兴产业、生态农牧业、生产性服务产业、生活性服务产业、科技赋能产业和生态碳汇产业。

（二）产业调整具体路径

1.构筑现代能源体系，能源保供、绿色低碳转型“两不误”

能源产业始终是鄂尔多斯市的主导产业，其中煤炭发挥“压舱石”的作用，火电具有“兜底”保障功能。首先稳妥开展煤炭增产保供和新增产能核增，推广“矿鸿”操作系统应用，重点在采煤、运输等环节实施5G+智能化升级，高标准实施矿区复垦和矿山生态修复工程，推进煤矿智能化、绿色化、安全化“三化”融合水平，大力借鉴乌兰木伦镇矿山生态修复经验，因地适宜发展光伏发电、种养殖、文化旅游等产业，形成“复垦土地—一二三产融合发展”的资源循环利用产业模式。其次鼓励陕煤建丰、青鸟蒙兴等企业持续开展煤炭清洁低碳技术、低阶煤分质利用技术开发与产业示范；实施达拉特旗火电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，提高能源利用效率。第三加大常规天然气资源开发力度，抢先开展煤层气、页岩气等非常规天然气勘探。第四统筹规划新能源产业布局，着力优化能源结构，促进结构性节能减碳，重点利用库布其沙漠治理区、准格尔旗干旱硬梁区、采煤沉陷区以及黄河流域十大孔兑两岸等区域，大力开发风能、太阳能等新能源，循序渐进推动能源替代；并创新新能源开发模式，推广库布其沙漠新能源“标准地”建设，实现土地高效开发、集约利用。

2.构筑现代煤化工产业，促进煤炭清洁高效利用

发展现代煤化工是国家能源发展战略的重要组成部分，也是实现煤炭清洁高效利用的有力保障。一是利用乌审旗、准格尔旗煤炭热值高、特低灰、中高挥发分、成浆性好、可磨系数高等优势，重点在苏里格、大路园区布局宝丰、斯尔邦、中石化等煤制烯烃示范项目，推动中天合创、久泰能源等煤制烯烃项目延链、补链、强链，延伸乙烯、丙烯产业链条，发展光伏级 EVA 胶膜、超高分子量聚乙烯、聚甲基丙烯酸甲酯（PMMA）、聚烯烃热塑性弹性体(POE)和乙丙橡胶等新能源材料、功能性树脂、特种橡胶等终端应用产品。二是加快构建以煤制油、煤制气为引领的非常规能源战略储备体系，宜油则油、宜化则化，大力推进伊泰、国能神华煤制油，华星、北控等煤制气项目建设，重点发展航空煤油、军用柴油、耐极低温柴油等特种油品。三是拓展煤化工产业新空间，聚焦煤制油与石油化工错位发展，探索与煤焦化、氯碱化工耦合发展。四是推进煤炭分质分级利用示范、煤化工与新能源、天然气化工耦合互济示范；实施宝丰“煤化工+绿氢/绿氧”耦合工程，建设零碳煤化工示范园区。

3.构筑现代新能源装备制造产业，做好现代能源低碳经济大文章

牢牢把握新能源发展的重要窗口期，围绕“风、光、氢、储、车”五大产业，聚焦“零碳”技术，以加入国家燃料电池汽车示范应用上海城市群和公共领域车辆全面电动化先行区试点等先行示范契机，强化龙头带动，引进远景、奇瑞、隆基、国鸿、上汽红岩、捷氢、东风柳汽、厦门金龙等一批头部企业，加快在东胜、达拉特、鄂托克等旗区布局建设电动重卡应用场景；并利用风能、太阳能等资源富集优势，促进晶澳、一道等新能源装备制造业基地化。同时不断提升新能源装备制造产业发展层次和质量，打造大中小企业优势互补、协调发展的新能源装备制造产业集群。

4.构筑现代羊绒产业，巩固提升优势产业领先地位

羊绒产业作为传统优势产业，属于劳动密集型产业，也是绿色可循环产业。要依托“鄂尔多斯”品牌，巩固提升羊绒产业国际地位，不断开拓新市场，提高出口国际市场份额；并实施“阿尔巴斯”绒山羊原种保护工程，建设羊绒交易中心、羊绒电子交易信息平台，坚决守住羊绒制品质量“生命线”；同时加大核心技术攻关，推进羊绒制品标准化建设，增强羊绒产业国际“话语权”；实施羊绒产业园区基础设施改造工程，引导中小企业进园区，调整羊绒制品结构，促进羊绒产业向集群化、规模化以及集约化发展；依托资源和品质优势，转变羊绒经济发展模式，真正体现出羊绒“软黄金”价值。

5.培育壮大战略性新兴产业，推进产业结构调整升级

现代产业体系中战略性新兴产业处于核心地位，培育壮大战略性新兴产业是产业结构调整和升级的“必由之路”。要大力开发风电、光伏发电等新能源，配套发展氢能、储能、汽车等高端装备制造产业；并实施园区循环化改造，工业“三废”再利用，农林废弃物资源化利用等资源节约集约项目，促进节能环保产业持续壮大。同时推进东晶高纯晶硅材料、沃志高端碳材料、高端功能性膜材料等研发和产业化进程，逐步提升新材料产业多元化、规模化水平。发展真金生物育种、尚德艾康高端生物药品及制品、中成药、蒙医药等生物医药产业，加快形成具有地方特色的生物医药体系。

6.做强生态农牧产业，打造绿色循环经济

围绕“一产重塑”计划，树立节约集约经营理念，建设绿色农畜产品生产加工输出基地。首先，加快鄂托克、达拉特、准格尔等旗沿黄地区农田水利基础设施建设，促进农业规模化发展，实施“控肥控药控水控膜”行动。其次，推广乌审、伊金霍洛、东胜等旗区农牧结合和种养循环模式，加强绿色食品和有机食品认证，推动农牧加工绿色转型。第三，深入实施达拉特旗玉米种业振兴行动，加大科研育种资金投入力度。第四，建立完善病死畜禽无害化处理体系，科学规划畜牧业布局，在达拉特、准格尔等旗沿黄地区，依托饲草和区位优势，采用种养结合模式，实施奶牛、肉羊规模化养殖，构建“养殖—粪污处理—有机肥利用—农田种植—养殖”的种养生态循环产业链。

7.统筹生产性服务业和生活性服务业并重,促进一二三产融合发展

把握“三产重构”契机，聚焦现代物流、文化旅游、商贸服务等产业，推进现代服务业体系建设。一是以煤炭销售和物流等生产性服务业提升为切入点，鼓励准格尔、伊金霍洛、东胜等旗区发展煤炭运销新业态，提升金融产业对实体经济的支撑能力，促进生产性服务业与先进制造业、现代农业深度融合，向专业化和产业链高端延伸。二是以文化旅游产业为核心，深入挖掘沙漠文化、成吉思汗文化、羊绒文化等内涵，大力提升响沙湾、七星湖、恩格贝、成吉思汗陵园、羊绒工业旅游等一批精品旅游区，带动商贸服务、住宿餐饮，文体娱乐等生活性服务业向高品质和多样化升级。

8.做优科技赋能产业，推动经济绿色低碳发展

科学技术是第一生产力，科技赋能是推动经济绿色低碳发展的“破局之策”。其一，持续深化科技赋能，完善科技创新、人才引进等政策，支持“专精特新”企业发展，培养节能降碳领域高端人才。其二，发挥国家能源实验室基地、鄂尔多斯实验室、碳中和研究院、新能源产业创新中心等科研机构优势，鼓励与内蒙古工业大学、鄂尔多斯市生态职业学院等当地高校、企业深度合作，提高科技成果转化和产业化水平。其三，推动CUSS(碳捕获、利用与封存）等技术研发与推广示范，促进煤炭清洁高效利用，为低碳经济全面赋能。

9.做大生态碳汇产业，助力实现净零碳排放

坚决贯彻“黄河流域生态保护和高质量发展”国家战略，注重保护生态环境，提高生态系统碳汇能力。首先，稳步推进沙地生态治理，加强土地荒漠化沙化防治，探索开展沙地固碳研究。其次，提升湿地生态系统稳定性，开展沿黄防洪堤内水生态湿地修复工程，逐步修复受损河流湿地，增强湿地碳汇能力。第三，持续实施天然林保护、京津风沙源治理、退耕还林还草、“三北”防护林等国家重点生态工程建设，提升林草碳汇能力。第四，推动循环农业发展，加强农业生产对科学技术的应用，推广增施有机肥、秸秆还田、免耕栽培等耕作技术，科学种植，增加农业碳汇能力。

五、政策建议

（一）发挥政府主导作用，有效引导产业转型

产业转型面临经济、社会、环境等严峻考验，属于复杂的系统工程[11]。首先，强化政府在低碳经济发展中的规划引导作用，建立健全相关政策制度体系，要坚决遏制“两高一低”项目盲目发展。其次，转变政府职能，改变服务方式，进一步优化营商环境。第三，善于利用行业智库团队，开展战略性、前瞻性低碳发展研究，减少政府“试错成本”。第四，统筹推进企业与地方协同发展，增强市场主体活力和高质量发展内生动力。

（二）积极争取政策支持，加强产业转型扶持

牢牢把握经济转型升级政策机遇，多渠道多角度扶持传统产业升级。加强“两高”项目技术改造力度，对明显提高节能减碳水平的企业，实行税费减免、专项资金补贴等方式予以支持。针对地方转型重大问题、难点问题，力求得到国家高端人才的智力支持。

（三）加大节能降碳宣传力度，形成绿色低碳社会新风尚

实现绿色低碳发展，需要政府、企业和公众共同努力[12]。开展节约型机关建设，加强资源节约集约利用宣传，提高公众参与意识。加大节能降碳技术改造，提高非化石能源消费占比，鼓励倡导员工厉行节约、低碳生活。养成公众自觉践行低碳环保的良好行为和生活习惯，打造低碳经济发展的民众基础[13]，使绿色低碳在全社会蔚然成风。（王明义，范剑明）

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